Unidade de Execução: Instrumento de Planeamento e Execução Territorial
- Ana Carolina Santos
- 22 de jan.
- 8 min de leitura
No contexto do ordenamento do território e do planeamento urbanístico em Portugal, a expressão "unidade de execução" surge frequentemente em processos de licenciamento, planos de pormenor e operações de reabilitação urbana. Para quem não é da área técnica, este conceito pode parecer abstrato, mas trata-se de um instrumento fundamental para garantir que o desenvolvimento urbano ocorre de forma coordenada, harmoniosa e justa para todos os intervenientes.
O que é uma unidade de execução
Uma unidade de execução é um instrumento de gestão territorial criado para executar planos municipais de ordenamento do território. Em termos legais, de acordo com o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, a unidade de execução consiste na:
"fixação em planta cadastral dos limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística, acompanhada da identificação de todos os prédios abrangidos."
Em termos simples, trata-se da delimitação de uma área específica do território onde se pretende concretizar uma intervenção urbanística coordenada, envolvendo múltiplos proprietários e diferentes infraestruturas, equipamentos e espaços públicos.
Para que serve uma unidade de execução
A unidade de execução cumpre várias funções essenciais no ordenamento do território:
Execução coordenada do planeamento
Garante que as intervenções urbanísticas não ocorrem de forma dispersa ou desarticulada, mas sim de acordo com uma programação municipal que assegura:
A realização de infraestruturas estruturantes (arruamentos, redes de água, saneamento, eletricidade)
A criação de espaços públicos (praças, jardins, passeios)
A implantação de equipamentos coletivos (escolas, centros de saúde, espaços desportivos)
A conformidade com os objetivos e prioridades definidos nos planos municipais
Justa repartição de benefícios e encargos
Uma das funções centrais da unidade de execução é assegurar que os benefícios decorrentes da valorização fundiária proporcionada pelo plano, bem como os encargos com a execução de infraestruturas e cedências de terrenos para espaços públicos, são distribuídos de forma equitativa entre todos os proprietários abrangidos.
Este princípio de perequação evita que uns proprietários beneficiem desproporcionadamente enquanto outros suportam encargos excessivos.
Contratualização e programação
A unidade de execução estabelece um quadro contratual claro entre o município e os proprietários (e, eventualmente, outros promotores), definindo:
Direitos e obrigações de cada parte
Prazos de execução das obras de urbanização
Custos e sua repartição
Compensações devidas
Garantias e cauções
Como se delimita uma unidade de execução
A delimitação de uma unidade de execução é da competência da Câmara Municipal e pode ocorrer:
Por iniciativa própria da Câmara Municipal, no âmbito da execução de um plano de urbanização ou plano de pormenor
A requerimento dos proprietários interessados, que pretendam promover a execução coordenada de uma determinada área
Elementos da delimitação
A delimitação deve incluir:
Planta cadastral com os limites físicos exatos da área a intervir
Identificação de todos os prédios abrangidos (com descrição predial e inscrição matricial)
Programa urbanístico (escrito e desenhado) que defina os objetivos, as ações a desenvolver e a respetiva programação
Discussão pública
Quando a área a delimitar não estiver abrangida por um plano de urbanização ou plano de pormenor previamente aprovado, a Câmara Municipal deve promover um período de discussão pública de 20 dias, em termos análogos aos previstos para o plano de pormenor, permitindo que os interessados se pronunciem sobre a proposta.
Elementos que podem estar associados à unidade de execução
De acordo com a lei, à unidade de execução pode estar associado um conjunto de elementos que concretizam o desenho urbano pretendido:
Desenho urbano (traçado de ruas, praças, espaços verdes)
Parcelas (dimensão e configuração dos terrenos)
Alinhamentos (limites dos espaços públicos e privados)
Polígono de base para implantação das edificações
Altura total das edificações e altura das fachadas
Divisão em lotes (número, área e localização)
Número máximo de fogos (controlo da densidade populacional)
Área de construção e respetivo uso (habitação, comércio, serviços, equipamentos)
Programação das obras de urbanização (faseamento temporal)
Contratualização para a implementação (contrato de urbanização)
Os três sistemas de execução
A lei prevê três sistemas através dos quais as unidades de execução podem ser concretizadas:
Sistema de iniciativa dos interessados
Neste sistema, a execução é promovida pelos proprietários ou titulares de direitos reais sobre os prédios abrangidos. Estes ficam obrigados a:
Concretizar as obras de urbanização
Ceder as áreas destinadas a espaços públicos e equipamentos
Prestar ao município a compensação devida (se aplicável)
Proceder à redistribuição equitativa de benefícios e encargos entre todos os proprietários
Os direitos e obrigações são definidos num contrato de urbanização.
Sistema de cooperação
Neste sistema, a iniciativa pertence ao município, mas este atua com a cooperação dos proprietários e promotores interessados, de forma coordenada e nos termos de um contrato de urbanização.
Este sistema é adequado quando:
O município pretende assumir um papel mais ativo na programação e coordenação
É necessário garantir a execução de infraestruturas estruturantes
Existem interesses públicos relevantes (equipamentos, espaços verdes de grande dimensão)
Há necessidade de articular intervenções de múltiplos proprietários
Sistema de imposição administrativa
Neste sistema, a iniciativa e a execução pertencem inteiramente ao município, que atua:
Diretamente (por administração direta), ou
Através de concessão de urbanização (precedida de concurso público)
Este sistema é utilizado quando:
Os proprietários não demonstram capacidade ou vontade de executar
A intervenção é de interesse público estratégico
É necessário garantir prazos e qualidade de execução
Faseamento do processo de criação de uma unidade de execução
O processo de delimitação e aprovação de uma unidade de execução segue, tipicamente, as seguintes fases:
1. Definição do limite e programa base
A Câmara Municipal (ou os proprietários, se for a requerimento) identifica a área a delimitar, define os objetivos e apresenta a proposta fundamentada.
2. Apreciação em reunião camarária pública
A proposta é submetida a apreciação pela Câmara Municipal em reunião pública.
3. Discussão pública (quando aplicável)
Se a área não estiver abrangida por plano de urbanização ou plano de pormenor, é promovida discussão pública durante 20 dias.
4. Ponderação dos resultados
A Câmara Municipal analisa as observações e sugestões recebidas e elabora o relatório de ponderação.
5. Proposta final
É elaborada a proposta final da unidade de execução, incluindo o contrato de urbanização, que estabelece os direitos e obrigações dos participantes.
6. Aprovação
A unidade de execução é aprovada em reunião de Câmara Municipal e o contrato de urbanização é assinado pelas partes.
7. Elaboração do projeto de reparcelamento ou loteamento
Os proprietários (ou o município, consoante o sistema) elaboram o projeto de reparcelamento ou loteamento que concretiza o desenho urbano previsto.
8. Execução das obras de urbanização
São realizadas as obras de infraestruturas, espaços públicos e equipamentos previstos.
9. Distribuição dos lotes e registo
Após a conclusão das obras, procede-se à distribuição dos lotes e ao respetivo registo predial.
Reparcelamento do solo: instrumento complementar
Frequentemente, a execução de uma unidade de execução implica a realização de uma operação de reparcelamento do solo urbano, que consiste no:
"reordenamento de terrenos, edificados ou não, situados no âmbito territorial de aplicação de um plano de modo a constituir lotes de terreno que, pela sua localização, forma e extensão, se adaptem aos fins de edificação ou a outro tipo previsto no plano."
O reparcelamento permite:
Ajustar a configuração dos terrenos às disposições do plano
Distribuir equitativamente os benefícios e encargos entre os proprietários
Localizar as áreas a ceder obrigatoriamente pelos proprietários para implantação de infraestruturas, espaços e equipamentos públicos
Diferença entre unidade de execução e operação de loteamento
É comum confundir estes dois conceitos, mas há diferenças importantes:
Operação de loteamento
Operação urbanística pontual promovida por um proprietário ou promotor
Não exige coordenação obrigatória com outros proprietários
Aprovada por licenciamento ou comunicação prévia (RJUE)
Não pressupõe programação municipal
Pode não integrar infraestruturas estruturantes
Unidade de execução
Instrumento de execução de plano territorial (RJIGT)
Abrange frequentemente múltiplos proprietários
Exige coordenação entre proprietários e município
Aprovada por deliberação da Câmara Municipal
Integra programação municipal e infraestruturas estruturantes
Assegura justa repartição de benefícios e encargos
Relação: Uma unidade de execução pode ser concretizada através de operação(ões) de loteamento ou reparcelamento, mas estas devem estar enquadradas na programação e nos objetivos da unidade de execução.
Vantagens das unidades de execução
Para o município
Execução coordenada e programada do planeamento territorial
Controlo efetivo sobre o desenvolvimento urbanístico
Garantia de cedência de áreas para espaços públicos de qualidade
Garantia de execução de infraestruturas estruturantes
Repartição dos encargos urbanísticos com os proprietários
Viabilização de intervenções estruturantes que, de outra forma, não seriam concretizadas
Para os proprietários
Segurança jurídica e clareza sobre direitos e deveres
Valorização fundiária decorrente da execução do plano
Possibilidade de participação ativa na execução
Garantia de justa repartição de benefícios e encargos (perequação)
Previsibilidade de custos e prazos
Acesso facilitado a licenciamentos (uma vez aprovada a UE)
Para o desenvolvimento urbano
Desenvolvimento harmonioso e articulado
Criação de espaços públicos de qualidade
Execução de infraestruturas e equipamentos previstos nos planos
Cumprimento dos objetivos do planeamento municipal
Valorização global do território
Desafios e desvantagens
Apesar das vantagens, as unidades de execução apresentam também desafios e limitações:
Complexidade procedimental
O processo de delimitação, discussão pública, aprovação e contratualização é longo e complexo, exigindo múltiplas fases de aprovação e a articulação de diversos intervenientes.
Tempo
Os prazos entre a delimitação de uma unidade de execução e a conclusão das obras de urbanização podem ser muito longos, especialmente quando há múltiplos proprietários envolvidos.
Custos
A elaboração do projeto de unidade de execução, o reparcelamento, a execução de infraestruturas e as cedências obrigatórias implicam custos significativos que têm de ser repartidos entre os proprietários.
Conflitos entre proprietários
A valorização prévia dos terrenos, a distribuição de benefícios e encargos e a repartição de custos podem gerar divergências e conflitos entre proprietários, dificultando ou inviabilizando acordos.
Dependência de financiamento
A execução de infraestruturas e equipamentos estruturantes exige capacidade de financiamento, que nem sempre está disponível, atrasando ou inviabilizando a concretização da unidade de execução.
Execução fora de sistema: quando não é necessária unidade de execução
A lei prevê que os planos podem ser executados fora de sistema de execução (isto é, sem delimitação de unidade de execução) quando:
A execução do plano possa ser realizada por meio de operações urbanísticas em zonas urbanas consolidadas (tal como definidas no RJUE)
A delimitação de unidades de execução se revelar impossível ou desnecessária, à luz dos objetivos delineados pelo próprio plano
Nestes casos, as operações urbanísticas (loteamentos, construções, ampliações) seguem os procedimentos normais de licenciamento ou comunicação prévia, sem necessidade de coordenação através de unidade de execução.
Fundo de compensação
Cada unidade de execução pode estar associada a um fundo de compensação, gerido pela Câmara Municipal com a participação dos interessados, com os seguintes objetivos:
Liquidar as compensações devidas pelos particulares e respetivos adicionais
Cobrar e depositar em instituição bancária as quantias liquidadas
Liquidar e pagar as compensações devidas a terceiros
Este fundo facilita a gestão financeira da unidade de execução e garante a transparência na repartição de encargos e compensações.
Para considerar
A unidade de execução é um instrumento essencial para a concretização do planeamento territorial em Portugal. Permite que áreas urbanas sejam desenvolvidas de forma coordenada, harmoniosa e equitativa, garantindo a execução de infraestruturas, espaços públicos e equipamentos previstos nos planos municipais, ao mesmo tempo que assegura a justa repartição de benefícios e encargos entre todos os proprietários envolvidos.
Para quem é proprietário de terrenos abrangidos por uma unidade de execução, é fundamental compreender:
Os direitos e obrigações decorrentes da delimitação
O sistema de execução aplicável (iniciativa dos interessados, cooperação ou imposição administrativa)
As cedências obrigatórias e compensações devidas
Os prazos e custos associados à execução
As garantias e salvaguardas previstas no contrato de urbanização
Para quem pretende promover uma intervenção urbanística em área ainda não delimitada como unidade de execução, pode ser vantajoso requerer à Câmara Municipal a sua delimitação, especialmente quando:
A intervenção envolve múltiplos proprietários
É necessário garantir a execução de infraestruturas estruturantes
Pretende-se assegurar uma repartição equitativa de benefícios e encargos
Existe um plano de pormenor ou plano de urbanização aprovado que prevê a delimitação de unidades de execução
A complexidade procedimental e a multiplicidade de intervenientes tornam indispensável o acompanhamento por técnicos especializados que dominem não apenas os aspetos urbanísticos e de planeamento, mas também as dimensões jurídicas, financeiras e contratuais da execução de unidades de execução.
