Perequação Urbanística: Como funciona a redistribuição de benefícios e encargos em Portugal

Quando um plano municipal transforma o uso do solo — permitindo construir mais numa determinada área —, os proprietários abrangidos ficam em situações muito desiguais: uns beneficiam muito, outros pouco ou nada, e alguns ficam sobrecarregados com cedências e encargos de urbanização. É precisamente para corrigir estas assimetrias que existem os mecanismos de perequação. A seguir, explica-se o que são, o que prevê a lei e o que significam concretamente para os proprietários e promotores envolvidos num processo de urbanização.

O que é a Perequação e para que serve

A perequação urbanística é o conjunto de mecanismos jurídicos e financeiros que visa distribuir de forma equitativa os benefícios e os encargos resultantes dos planos territoriais, entre todos os proprietários abrangidos por uma determinada área de planeamento.

O artigo 176.º, n.º 1, do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, estabelece que "os planos territoriais garantem a justa repartição dos benefícios e encargos e a redistribuição das mais-valias fundiárias entre os diversos proprietários, a concretizar nas unidades de execução, devendo prever mecanismos diretos ou indiretos de perequação."

"A perequação urbanística não é um conceito abstrato: é o mecanismo que impede que o planeamento urbano crie, de forma injusta, grandes vencedores e grandes perdedores entre proprietários vizinhos."

Os objetivos da redistribuição estão definidos no artigo 176.º, n.º 2, do RJIGT e incluem, entre outros:

• Garantir a igualdade de tratamento entre proprietários quanto a benefícios e encargos;

• Obter meios financeiros adicionais para o município, nomeadamente para reabilitação urbana e sustentabilidade dos ecossistemas;

• Disponibilizar terrenos e edifícios ao município para infraestruturas, equipamentos coletivos e espaços verdes;

• Suprimir terrenos expectantes e combater a especulação imobiliária;

• Corrigir desequilíbrios do mercado urbanístico;

• Promover o mercado de arrendamento por via da criação de uma bolsa municipal;

• Realizar infraestruturas urbanas e equipamentos coletivos em zonas carenciadas.

Os três mecanismos de Perequação

O artigo 177.º, n.º 1, do RJIGT identifica os mecanismos de perequação que os municípios podem utilizar:

1. Edificabilidade Média do Plano

Este mecanismo consiste em definir, para a área abrangida pelo plano, um índice médio de edificabilidade — isto é, um direito abstrato de construção que é atribuído igualmente a todos os proprietários, independentemente da localização concreta de cada parcela.

O artigo 178.º, n.º 1, do RJIGT determina que "o valor dos benefícios atribuídos a cada proprietário é o resultado da diferença entre a edificabilidade abstrata e o direito" concreto de construção fixado no plano para cada terreno. Quando o direito concreto de construção de um proprietário for inferior à edificabilidade abstrata, este tem direito a ser compensado; quando for superior, o proprietário deve compensar a diferença — conforme os n.os 5 e 6 do artigo 178.º do RJIGT.

2. Área de Cedência Média

O segundo mecanismo consiste em fixar, no Plano Diretor Municipal ou intermunicipal, uma área de cedência média — ou seja, a proporção de terreno que cada proprietário deve ceder para a instalação de infraestruturas, equipamentos coletivos, espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva, incluindo habitação pública, a custos controlados ou para arrendamento acessível.

O artigo 182.º, n.ºs 1 e 2, do RJIGT estabelece que esta cedência média é fixada no PDM ou no plano de pormenor e que:

• Quando a área de cedência efetiva de um proprietário for superior à cedência média, este deve ser compensado nos termos previstos no plano ou em regulamento municipal;

• Quando a área de cedência efetiva for inferior à cedência média, o proprietário tem de compensar os demais proprietários ou pagar a correspondente compensação urbanística, nos termos definidos em regulamento municipal.

3. Repartição dos Custos de Urbanização

O terceiro mecanismo assegura que os custos das infraestruturas e equipamentos previstos no plano são distribuídos de forma proporcional entre todos os proprietários da área de intervenção.

O artigo 183.º, n.º 1, do RJIGT determina que "os encargos de urbanização para efeitos de perequação intraplano correspondem a todos os custos previstos nos planos com infraestruturas urbanísticas, equipamentos, espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva." O n.º 2 do mesmo artigo fixa que a comparticipação é determinada pelo tipo de aproveitamento urbanístico, pela capacidade edificatória atribuída e pela extensão excecional de infraestruturas para serviço de uma parcela.

Outros Instrumentos complementares

O RJIGT prevê ainda mecanismos complementares que operam em articulação com os três referidos:

• Compra e venda de edificabilidade (artigo 179.º do RJIGT): a compensação entre proprietários por diferenças de edificabilidade pode assumir a forma de contratos de compra e venda de edificabilidade ou de créditos de edificabilidade, que devem ser comunicados à Câmara Municipal e inscritos no registo predial;

• Reserva de edificabilidade (artigo 180.º do RJIGT): os planos intermunicipais ou municipais podem reservar uma percentagem do índice de construção para efeitos de perequação, definindo os termos e condições em que esses valores podem ser utilizados;

• Fundo de compensação (artigo 152.º do RJIGT): instrumento de gestão financeira criado para liquidar as compensações devidas pelos particulares e pagar as compensações devidas a terceiros, gerido pela Câmara Municipal com a participação dos interessados nos termos a definir em regulamento municipal.

Como se articulam os mecanismos

O artigo 177.º, n.º 2, do RJIGT determina expressamente que "os mecanismos de perequação devem ser utilizados de forma conjugada para garantir a repartição dos benefícios que resultem do plano, assim como dos encargos necessários à sua execução."

Na prática, isto significa que não existe um único mecanismo suficiente por si só: a edificabilidade média define o ponto de equilíbrio entre proprietários em termos de direito de construção; a área de cedência média distribui equitativamente a obrigação de ceder terrenos para uso público; e a repartição dos custos de urbanização assegura que nenhum proprietário suporta desproporcionalmente as despesas com infraestruturas.

Mecanismo	Objetivo	Instrumento de cálculo
Edificabilidade média	Equilíbrio no direito de construção	Índice médio do plano
Área de cedência média	Equilíbrio nas cedências para uso público	Parâmetros de dimensionamento fixados no PDM/PP
Repartição dos custos de urbanização	Equilíbrio nos encargos com infraestruturas	Critérios do artigo 183.º do RJIGT

O que isto significa na prática

Para um proprietário ou promotor inserido numa unidade de execução, estes mecanismos implicam que:

• O direito concreto de construção no seu terreno pode ser diferente do que seria expectável apenas pela leitura do PDM — porque a perequação redistribui edificabilidade entre parcelas;

• As cedências obrigatórias de terreno ao município são calculadas por referência a uma média, não de forma individual e arbitrária;

• Os encargos com infraestruturas são partilhados com os restantes proprietários da unidade de execução, de forma proporcional ao aproveitamento urbanístico atribuído.

A compreensão destes mecanismos é determinante para avaliar corretamente o potencial real de uma parcela de terreno e para negociar com rigor no âmbito de operações de loteamento ou planos de pormenor.

Para considerar

A perequação urbanística é, em muitos casos, um tema decisivo — e frequentemente subestimado — na viabilidade económica de um projeto. Os cálculos envolvem variáveis técnicas e jurídicas que dependem diretamente do regulamento de cada plano municipal e dos regulamentos municipais aplicáveis. O acompanhamento por técnicos habilitados, desde a fase de análise do terreno, pode evitar surpresas significativas ao longo do processo.

Nota: Este conteúdo foi elaborado com base na legislação portuguesa em vigor em abril de 2026. Dada a evolução constante do quadro normativo e as especificidades de cada município, recomenda-se sempre a consulta junto da Câmara Municipal competente e o acompanhamento por técnicos habilitados.